Михаил Пастухов. Суды для новой Беларуси
Какие наши суды? Ответ на этот вопрос знают все, кто хотя бы один раз сталкивался с судами и судьями. Впечатление – не из лучших: невыразительные лица в черных одеяниях; мрачные помещения с железными клетками; утомительная процедура; предопределенные решения; невозможность добиться справедливости.
Под стать судам действуют «сопутствующие» органы: предварительного следствия, прокуратура, органы внутренних дел и государственной безопасности. Сохраняется бессильная и зависимая от органов юстиции адвокатура. А еще – тюремная система времен Сталина с рабским положением заключенных.
Когда-то на заре белорусской демократии по инициативе председателя комиссии по законодательству Верховного Совета Республики Беларусь Д.П.Булахова была разработана и принята Концепция судебно-правовой реформы в Республике Беларусь. Она наметила основные направления преобразований судов и правоохранительных органов. Однако каких-либо сроков проведения реформы не определялось. В постановлении Верховного Совета от 23 апреля 1992 г. закреплялось только поручение комиссиям по законодательству и по вопросам национальной безопасности, обороны и борьбы с преступностью «…взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебно-правовой реформе и осуществление иных практических мер по ее реализации».
Такая регламентация контрольного механизма реформы привела к тому, что достижение ее целей откладывалось на неопределенное время и ставилось в зависимость от подготовки новых законодательных актов. Это привело к «тихому саботажу» реформы со стороны руководителей судов и правоохранительных органов, которые не были заинтересованы в изменении привычной системы.
После прихода к власти А.Г.Лукашенко идеи проведения судебно-правовой реформы были окончательно сняты с «повестки дня». Новое законодательство, в том числе новая редакция Конституции, сохранили прежнюю систему судов и правоохранительных органов с некоторыми незначительными изменениями. Все они оказались «под крылом» главы государства: назначаемые, зависимые, контролируемые.
Очевидно, что новое время требует иной организации судов, иной правовой политики и законодательства.
Вашему вниманию предлагается новая редакция Концепции судебно-правовой реформы, основанная на оправдавших себя положениях Концепции 1992 г. и с учетом нового опыта и белорусских реалий.
Самые важные моменты:
1) вместо назначения судей предлагается их избрание: судей высших судов – Парламентом, судей нижестоящих судов – местными представительными органами по рекомендации судебного сообщества; срок избрания судей – 5 лет с правом переизбрания;
2) основным звеном судебной системы становятся межрайонные (окружные) суды, сформированные по судебным округам. Это позволит унифицировать суды по численности и нагрузке и вывести их из подчинения местных органов власти;
3) вводится суд присяжных заседателей для рассмотрения уголовных дел, где обвиняемый не признает себя виновным в совершении преступления; институт народных заседателей отменяется; вводится расширенный состав судей по делам о тяжких и особо тяжких преступлениях;
4) на суды возлагается обязанность рассматривать все жалобы граждан на действия (решения) органов управления и должностных лиц, нарушающие их права и свободы;
5) суды наделяются правом выдавать санкции на заключение лиц под стражу, а также на проведение процессуальных действий, связанных с посягательством на права и свободы граждан;
6) Конституционный суд наделяется правом проверять конституционность всех нормативных актов, а также проектов международных договоров и ранее заключенных договоров; граждане получают право обращаться в Конституционный суд, если, по их мнению, какие-то нормативные акты нарушают их конституционные права и свободы;
7) Следственный комитет, созданный при главе государства, упраздняется; на его основе создается Следственный комитет в составе Прокуратуры Республики Беларусь;
8) органы прокуратуры перестают осуществлять общий надзор «за всеми» и «вся» и будут сосредоточены на обеспечении законности расследования преступлений и поддержании обвинения в судах;
9) адвокатура обретает статус самостоятельной организации юристов, которые оказывают правовую помощь населению и организациям; такой же статус приобретают нотариусы;
10) органы внутренних дел сокращаются и реформируются, приобретают статус гражданского ведомства;
11) органы государственной безопасности перестают выполнять функцию политического сыска, преобразуются и ставятся под контроль Парламента;
12) пенитенциарная (тюремная) система реформируется с учетом международных и европейских стандартов.
Указанные преобразования сопровождаются обновлением законодательства и, прежде всего, уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, административного и административно-процессуального; принимается пакет новых законов о судах и правоохранительных органах.
Реформа проходит в три этапа: подготовительный, переходный и заключительный (в пределах 4-5 лет).
Контроль за проведением реформы возлагается на парламентско-правительственную комиссию, которая действует на основе утвержденной Парламентом программы.
***
НОВАЯ РЕДАКЦИЯ КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Необходимость реформы
В настоящее время суды практически полностью утратили свою независимость и самостоятельность. Основной причиной такого положения послужило то, что практически все судьи назначаются на должность президентом. Кроме того, перемещение судей по службе, присвоение им классных чинов производится на основании президентских указов.
Наличие зависимости судей от главы государства и подчиненных ему органов создает предпосылки для вмешательства в деятельность по отправлению правосудия. Это, в частности, проявляется в повышенной защите судами государственных интересов в ущерб интересам граждан, а также юридических лиц.
Судебные процессы по уголовным делам, а также по делам об административных правонарушениях стало носить ярко выраженный обвинительный характер. Жертвами судебного произвола нередко становятся оппоненты действующей власти, а также правозащитники, общественные активисты.
***
Цели и направления реформы
С учетом того, что система судов и правоохранительных органов осталась в своей основе неизменной и то, что положения Концепции судебно-правовой реформы 1992 года не были воплощены в жизнь, цели судебно-правовой реформы должны быть прежними, а именно: 1) создание новой системы судов и правоохранительных органов; 2) обеспечение самостоятельности и независимости судов; 3) принятие нового законодательства.
Основными направлениями реформы являются: 1) создание новой системы судов; 2) изменение порядка формирования судов; 3) усиление гарантий независимости судов и судей; 4) повышение роли органов судейского самоуправления; 5) преобразование органов дознания и предварительного следствия; 6) реорганизация прокуратуры; 7) обеспечение автономного статуса адвокатуры и нотариата; 8) реорганизация органов внутренних дел и органов государственной безопасности; 9) реформирование пенитенциарной системы; 10) принятие нового законодательства.
***
Судебная система
Новая система судов должна состоять из судов общей юрисдикции, специализированных судов и Конституционного суда.
Суды общей юрисдикции должны включать в себя: межрайонные (окружные) суды; областные (Минский городской) суды; Верховный суд.
Межрайонные (окружные) суды создаются в судебных округах с учетом административно-территориального устройства республики, численности населения, проживающего на соответствующей территории, и предполагаемой нагрузки судей. Они должны быть примерно одинаковыми по численности судей (кроме крупных городов, где число судей может быть выше в зависимости от их нагрузки).
Межрайонные (окружные) суды рассматривают дела по первой инстанции в составе одного судьи; трех судей; трех судей и коллегии присяжных заседателей.
Областные (Минский городской) суды выступают преимущественно в качестве судов второй инстанции. Их основное назначение должно состоять в проверке судебных постановлений, не вступивших в законную силу.
При изменении административно-территориального устройства страны областные (Минский городской) суды подлежат преобразованию в апелляционные суды.
Верховный суд выступает в качестве суда надзорной инстанции в отношении всех судов общей юрисдикции, а также в качестве второй инстанции в отношении приговоров, вынесенных областными (Минским городским) судами.
В деятельности общих судов должна получить развитие специализация судей. В составе межрайонных (окружных) судов могут быть введены должности судей по рассмотрению административных споров, по делам несовершеннолетних, по трудовым спорам, иным категориям дел.
При необходимости в составе межрайонных (окружных) судов могут вводиться должности мировых (участковых) судей для рассмотрения относительно простых категорий гражданских споров, а также дел об административных правонарушениях.
Для более эффективного участия граждан в осуществлении правосудия и повышения доверия к судам создается суд с участием присяжных заседателей.
В новых условиях подлежат восстановлению суды по хозяйственным делам. Такое решение продиктовано тем, что отсутствовали законные основания для объединения хозяйственных и общих судов в одно судебное ведомство. Кроме того, имеется необходимость в создании специализированных судов для разрешения хозяйственных споров и иных споров, связанных с развитием предпринимательства.
Компетенция, порядок организации и деятельности хозяйственных судов определяются в законе.
На основе нового законодательства создается Конституционный суд, который призван осуществлять контроль за соответствием всех нормативных актов Конституции и международно-правовым актам, а также решать иные вопросы, определенные в Конституции и законах Республики Беларусь.
Состав Конституционного суда избирается Парламентом из числа юристов, имеющих, как правило, ученую степень. Кандидатуры для избрания предлагаются депутатскими группами, Правительством, органами судебного сообщества, юридическими организациями и учреждениями. Общее количество членов Конституционного суда не должно превышать 9. Срок их полномочий – пять лет с правом последующего переизбрания.
В качестве субъектов, уполномоченных обращаться в Конституционный суд, вправе выступать: Председатель Парламента, Президиум Парламента, группы депутатов в количестве не менее 30 человек, Правительство, Верховный суд, Высший хозяйственный суд, Генеральный прокурор, Уполномоченный по правам человека, местные органы самоуправления, политические партии и иные общественные объединения.
Граждане Республики Беларусь вправе обращаться в Конституционный суд, если их права и свободы нарушаются в нормативных актах, изданных государственными органами или должностными лицами. Конституционная жалоба должна соответствовать установленной форме. Представлять интересы гражданина в Конституционном суде должен адвокат или дипломированный юрист.
***
Порядок формирования судов
Судьи высших судов избираются Парламентом на альтернативной основе сроком на пять лет. Председатели и заместители высших судов избираются на заседаниях судей этих судов на 2,5 года с правом повторного переизбрания.
Судьи высших судов вправе претендовать на переизбрание на новый срок. Освобождение этих судей от должности может производиться по инициативе Республиканского совета судей на основании постановления Парламента.
Судьи областных (Минского городского) судов, судьи хозяйственных судов областей (г.Минска) избираются на заседаниях соответствующих органов самоуправления по рекомендации сообщества судей сроком на четыре года.
Судьи межрайонных (окружных) судов избираются на совместных заседаниях районных (городских) представительных органов по рекомендации регионального судейского сообщества областного уровня.
Претендентом на должность судьи может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж по юридической специальности не менее трех лет, сдавший квалификационный экзамен и включенный в Реестр кандидатов на должность судьи.
***
Органы предварительного расследования
В указанной сфере:
– сократить перечень органов и должностных лиц, входящих в систему органов дознания;
– упразднить процедуру ускоренного производства по уголовным делам (глава 47 УПК);
– создать на базе Следственного комитета при Президенте Республики Беларусь Следственный комитет в составе Прокуратуры Республики Беларусь.
***
Прокуратура
В этой сфере:
-освободить прокуратуру от выполнения функции общего надзора, исключив соответствующие положения из Конституции и Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь»;
– освободить органы прокуратуры от выполнения функции координации действий в борьбе с преступностью;
– включить в состав Прокуратуры на правах департамента Следственный комитет.
***
Адвокатура
В этой сфере:
– отменить лицензионный порядок осуществления адвокатской деятельности, ограничившись сдачей квалификационного экзамена;
– разрешить свободный выбор организационно-правовых форм деятельности адвокатов;
– предоставить адвокатам право объединяться в республиканские и территориальные организации;
– пересмотреть полномочия Министерства юстиции в отношении территориальных организаций адвокатов, исключив возможность регулирования их деятельности и привлечения адвокатов к дисциплинарной ответственности;
– создать муниципальные юридические консультации за счет дотаций из бюджетных средств и иных источников.
***
Нотариат
В этой сфере:
– предусмотреть право нотариусов создавать свои самостоятельные сообщества;
– принять новый Закон «О нотариате в Республике Беларусь».
***
Служба судебных экспертиз
В этой сфере:
– на базе Государственного комитета судебных экспертиз создать государственное учреждение «Республиканский институт судебных экспертиз» и сеть экспертных учреждений в регионах;
– принять Закон «О судебно-экспертной деятельности в Республике Беларусь».
***
Министерство юстиции и подчиненные ему органы (организации)
В этой сфере:
– исключить из сферы ведения Министерства осуществление законопроектной деятельности и возложить эту функцию на государственное учреждение «Национальный центр законодательства и правовых исследований» (данное учреждение следует преобразовать и поставить под контроль парламента.- Авт.);
– исключить из сферы ведения Министерства полномочия, позволяющие ему вмешиваться в деятельность коллегий адвокатов, вносить представления о привлечении адвокатов к дисциплинарной ответственности, получать от адвокатов сведения, связанные с соблюдением законодательства об адвокатской деятельности;
– исключить из сферы деятельности Министерства составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях «в случаях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь.
***
Министерство внутренних дел и его органы на местах
В этой сфере:
– провести сокращение штатной численности сотрудников органов внутренних дел до уровня, принятого в европейских странах, а также перевести часть штатного состава в категорию гражданских служащих;
– реорганизовать и сократить внутренние войска (в пределах отдельной бригады), переподчинив их непосредственно Министру внутренних дел;
– вывести из состава МВД Департамент исполнения наказаний вместе с конвойными и охранными подразделениями и создать на его основе Государственный комитет по исполнению наказаний (ГКИН);
– реорганизовать и сократить численность сотрудников Департамента охраны, Управления государственной автомобильной инспекции;
– прекратить использование органов внутренних дел для решения внутриполитических задач, в том числе для разгона мирных акций протеста.
***
Органы государственной безопасности
В этой сфере:
– сузить задачи и направления деятельности органов государственной безопасности;
– исключить функцию политического сыска и контрразведывательной деятельности в отношении политических партий, движений, организаций, общественных активистов;
– передать следственный аппарат в подчинение Следственного комитета и исключить возможность возбуждения уголовных дел о преступлениях, не отнесенных к компетенции органов КГБ;
– установить парламентский контроль за деятельностью органов государственной безопасности:
– создать Службу национальной безопасности Республики Беларусь (СНБ) на правах государственного комитета.
***
Система учреждений исполнения уголовных наказаний
В этой сфере:
– преобразовать Департамент исполнения наказаний МВД Республики Беларусь в Государственный комитет по исполнению наказаний (сокращенно – ГКИН);
– привести уголовно-исполнительное законодательство Республики Беларусь в соответствие с Минимальными стандартными правилами обращения с заключенными и другими международными стандартами в указанной сфере;
– создать парламентскую комиссию по вопросам реформирования системы пенитенциарных учреждений и осуществлению контроля за соблюдением прав осужденных;
– реконструировать действующие и построить новые пенитенциарные учреждения с учетом требований, предъявляемых к местам отбывания уголовных наказаний;
– учредить в составе общих судов по месту нахождения пенитенциарных учреждений должность судьи по решению вопросов, связанных с исполнением уголовных наказаний и рассмотрению жалоб осужденных;
– повысить эффективность деятельности наблюдательных комиссий при местных исполнительных органах, а также качество прокурорского надзора за соблюдением прав осужденных в местах лишения свободы;
– на правительственном уровне принять программу ресоциализации лиц, отбывших уголовные наказания.
***
РЕФОРМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В сфере судоустройства:
– предусмотреть включение в Конституцию и Закон «О судоустройстве и статусе судей в Республики Беларусь» норм, закрепляющих судебную систему и порядок формирования судов;
– ввести избрания всех судей на определенное количество лет.
В сфере уголовного законодательства:
– принять новый Уголовный кодекс, основанный на принципах гуманизма и демократизма;
– исключить такой вид наказания как смертная казнь, оставив в качестве исключительной меры наказания пожизненное лишение свободы;
– отменить уголовную ответственность за совершение деяний, включенных в Уголовный кодекс с целью защиты политических интересов власти предержащих, а именно: «Незаконная организация деятельности общественного объединения, религиозной организации или фонда либо участие в их деятельности» (ст.193-1); «Клевета в отношении Президента Республики Беларусь» (ст.367); «Оскорбление Президента Республики Беларусь» (ст.368); «Оскорбление представителя власти» (ст.369); «Дискредитация Республики Беларусь» (ст.369-1); «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь» (ст.369-2); «Нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий» (ст.369-3);
– исключить в качестве меры наказания конфискацию имущества, поскольку она противоречит праву на собственность и посягает на права других лиц;
-исключить признак повторности совершения преступления в качестве квалификационного признака, образующего отдельный состав преступления.
***
В сфере уголовно-процессуального законодательства:
– сократить перечень государственных органов и должностных лиц, уполномоченных на проведение дознания;
-исключить такую форму расследования преступлений, как ускоренное производство;
– предусмотреть судебный порядок получения санкции на заключение лиц под стражу, а также на производство следственных действий, связанных с посягательством на охраняемые Конституцией права и свободы граждан;
– расширить круг лиц, имеющих право выступать в качестве защитников по уголовным делам, по выбору подозреваемого (обвиняемого);
– ввести стадию предварительного слушания уголовного дела с целью уточнения круга лиц, подлежащих вызову в судебное заседание, заявления ходатайств, разрешения иных вопросов, связанных с рассмотрением дела;
– отменить обязанность суда знакомиться с материалами уголовного дела, собранными в период предварительного расследования, возложив обязанность представления доказательств по уголовному делу на государственного обвинителя;
– упразднить институт народных заседателей и ввести расширенный состав судей при рассмотрении уголовных дел о тяжких и особо тяжких преступлениях;
– предусмотреть суд с участием присяжных заседателей по делам о преступлениях, за совершение которых устанавливается наказание в виде лишения свободы на срок свыше пяти лет, если обвиняемый не признает себя виновным и настаивает на участии присяжных заседателей;
– установить апелляционный порядок проверки приговоров по жалобе обвиняемого, его защитника, потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей;
– исключить из УПК главу 49 «Производство по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц», поскольку она предусматривает необоснованные изъятия из общих правил уголовного процесса в отношении ряда должностных лиц;
– исключить из УПК также главу 49-1 «Производство по уголовному делу в отношении подозреваемого (обвиняемого), с которым заключено досудебное соглашение о сотрудничестве», так как ее нормы вступают в противоречие с основными принципами уголовного судопроизводства.
***
В сфере законодательства об административных правонарушениях:
– принять новый Кодекс об административных правонарушениях, основанный на принципах разумности и гуманности;
– исключить из числа субъектов административных правонарушений юридических лиц;
– разрешить применение административного ареста в исключительных случаях, если не представляется возможным применения иной меры взыскания;
– исключить такой вид административного взыскания как исправительные работы.
***
В сфере административно-процессуального законодательства:
– на основе Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях подготовить и принять Административно-процессуальный кодекс, включив в него раздел о порядке исполнения решений о наложении административных взысканий;
– предоставить лицам, привлеченным к административной ответственности, право иметь своего представителя;
– установить порядок, при котором решение любого органа и должностного лица о наложении административного взыскания, может быть обжаловано в судебном порядке;
– ввести должности судей по административным спорам для разрешения дел об административных правонарушениях, а также для проверки законности и обоснованности решений иных органов и должностных лиц об административной ответственности.
***
В сфере уголовно-исполнительного законодательства:
– подготовить новый Уголовно-исполнительный кодекс с учетом международных стандартов и передового зарубежного опыта;
– труд заключенных не должен быть обязанностью и поводом для применения мер административного воздействия.
***
ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ
Реализация реформы проводится в три этапа.
На первоначальном этапе (2-3 года):
– принимаются новые законы о судах и других правоохранительных органах,
– вносятся соответствующие изменения и дополнения в ряд кодексов,
– проводится переаттестация судей и сотрудников правоохранительных органов;
– формируется новый состав Конституционного суда Республики Беларусь;
– воссоздается система хозяйственных судов;
– формируется основное звено общих судов по округам;
– создаются суды с участием присяжных заседателей при рассмотрении уголовных дел в областных (Минском городском) судах и Верховном суде.
На переходном этапе (1-2 года):
– вводится новый порядок формирования судов (путем избрания) и обновляется состав судей и сотрудников правоохранительных органов,
– суд наделяется правом давать санкции на заключение лиц под стражу, а также на проведение следственных действий, связанных с посягательством на конституционные права и свободы граждан,
– создается суд с участием присяжных заседателей при всех общих судах и упраздняется институт народных заседателей,
– развивается специализация судей в общих и хозяйственных судах, а при необходимости создаются специализированные коллегии судов,
– при необходимости областные (Минский городской) суды преобразуются в апелляционные суды.
На заключительном этапе:
– завершается формирование новой системы судов,
– проводится реорганизация правоохранительных органов, в том числе органов дознания и следствия, прокуратуры,
– расширяется сфера судебного контроля за дознанием и предварительным следствием,
– повышается престижность судебной профессии, обеспечивается реальная независимость судей и судов.
***
КОНТРОЛЬ ЗА ПРОВЕДЕНИЕМ РЕФОРМЫ
Парламент принимает постановление об утверждении Концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь.
В целях реализации Концепции создается Государственная комиссия по реализации положений Концепции. Она разрабатывает Программу реализации Концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь и осуществляет контроль за ее проведением.
Дополнительный контроль за ходом осуществления судебно-правовой реформы осуществляют соответствующие комиссии Парламента и Правительство. Периодически этот вопрос включается в повестку сессии Парламента.
***
Краткая информация об авторе: ПАСТУХОВ МИХАИЛ ИВАНОВИЧ
Родился в 1958 году в городе Сураже Брянской области. После окончания школы в 1975 г. поступил на юридический факультет Белорусского государственного университета, который окончил в 1980 году.
После университета учился в очной аспирантуре БГУ. В 1983 г. защитил кандидатскую диссертацию по теме: «Оправдание подсудимых: процессуально-правовые аспекты».
С декабря 1983 г. работал в Институте философии и права Академии наук Беларусь.
В январе 1985 г. поступил на военную службу на Высшие курсы КГБ СССР в г.Минске. Занимал должности преподавателя, старшего преподавателя, доцента, заместителя начальника научно-исследовательского отдела.
По приглашению председателя комиссии по законодательству Верховного Совета Республики Беларусь Д.П.Булахова принимал участие в разработке Концепции судебно-правовой реформы 1992 г. Позднее – в подготовке проекта Конституции 1994 г., а также Закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» 1994 г. За большой вклад в разработку законодательных актов был представлен к награждению почетным званием «Заслуженный юрист Республики Беларусь» (получил в апреле 1994 г.).
В декабре 1993 г. защитил докторскую диссертацию по теме: «Реабилитация лиц, необоснованно привлеченных к уголовной ответственности: основы правового института» (в том числе по материалам репрессий в 30-50-е годы).
В апреле 1994 г. по рекомендации депутата Д.П.Булахова был избран в состав Конституционного суда Республики Беларусь. Назначался судьей-докладчиком по ряду дел, имевших общественный резонанс, в том числе по делу «О нарушении Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко Конституции Республики Беларусь».
После ноябрьского 1996 г. референдума отказался признать новую редакцию Конституции, и был освобожден от должности судьи Конституционного суда президентским указом. Использовал судебные средства защиты своих прав, в том числе одним из первых обращался в Комитет ООН по правам человека. Решением Комитета от 5 августа 2003 г. подтверждено нарушение моих общепризнанных прав, однако власти отказались исполнить решение.
С февраля 1997 г. – на преподавательской работе в частных вузах Беларуси.
Как член Белорусской ассоциации журналистов занимался правозащитной деятельностью. Принимал участие в ряде судебных процессов по защите прав журналистов. В частности, выступал общественным защитником журналиста российского телеканала Павла Шеремета, который обвинялся вместе с Дмитрием Завадским в незаконном переходе белорусско-литовской границы. За участие в этом процессе номинирован на международную премию Европейского Союза и США «За развитие демократии и гражданского общества».
