Абмеркаванне праграмы БХД. Сістэма мясцовага і рэгіянальнага самакіравання і кіравання
Вашай увазе прапаноўваюцца праекты раздзелаў абноўленай праграмы БХД, якая будзе прымацца на наступным з’ездзе партыі. Над праграмай працуе група экспертаў, якая рыхтуе праект праграмы. Пасля завяршэння стварэння праекта праграмы, яна пройдзе знешнюю экспертную ацэнку і будзе разглядацца на Нацыянальнай Радзе. Пакуль ідзе падрыхтоўка раздзелаў, у сябраў партыі ёсць магчымасць выказаць свае прапановы і заўвагі ў каментарах.
Сістэма мясцовага і рэгіянальнага самакіравання і кіравання
1.1. Рэформа адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу (АТП)
1.2. Рэгіянальнае і мясцовае самакіраванне і кіраванне
1.2.1. Арганізацыя мясцовага самакіравання
1.2.2. Арганізацыя павятовых органаў улады
1.2.3. Аб’яднаная адміністрацыя муніцыпалітэтатаў і паветаў
1.3. Фінансавая-эканамічная аснова самакіравання.
БХД лічыць неабходным давяраць мясцовым супольнасцям і рэгіёнам як мага болей кіраўнічых задач. Умяшальніцтва ўраду ў справы муніцыпалітэтаў і рэгіёнаў патрабуецца толькі там, дзе без яго нельга абысціся. Паміж мясцовымі і рэгіянальнымі ўзроўнямі самакіравання і кіравання павінны быць забяспечаны сапраўдны падзел ўлады, паўнамоцтваў і рэсурсаў для выканання лакальных і рэгіянальных задач. БХД лічыць неабходным паэтапнае рэфармаванне існуючай сістэмы адміністрацыйна-тэрытарыяльнага падзелу з мэтай паляпшэння эканамічнай асновы мясцовых самакіраванняў і рэгіёнаў для самастойнага вырашэння задачаў мясцовага і рэгіянальнага значэння.
1.1 Рэформа адміністрацыйна тэрытарыяльнага падзелу (АТП) Беларусі
Мэтай рэформы АТП з’яўляецца стымуляванне развіцця рэгіёнаў і мясцовых супольнасцяў за кошт стварэння ўмоў для переразмеркавання да іх рэсурсаў ад сталічнага горада Мінск і абласных цэнтраў, спрашчэння працэдур выканання мясцовымі ўладамі сваіх задач, павелічэння іх самакіравання і падсправаздачнасці мясцовым супольнасцям, а таксама забеспячэння мэтаў устойлівага і сбалансаванага развіцця Рэспублікі Беларусь агулам.
З улікам такіх асаблівасцей Рэспублікі Беларусь, як памер тэрыторыі, колькасць насельніцтва і існуючыя фінансавыя магчымасці мясцовых самакіраванняў, найбольш рацыянальнай формай тэрытарыяльнай арганізацыі дзяржавы з’яўляецца двухузроўневая сістэма адміністрацыйнага ўладкавання.
БХД лічыць неабходным стварыць з улікам меркавання мясцовых супольнасцяў ад 350 да 390 адміністрацыйных адзінак ніжняга муніцыпальнага узроўню і 21 адміністрацыйную адзінку на болей высокім рэгіянальным ўзроўні.
З мэтаю забеспячэння ўстойлівага сацыяльна-эканамічнага развіцця адміністрацыйных адзінак прадугледзець фармаванне гарадскіх муніцыпалітэтаў і валасцей (адзінкі самакіравання ў сельскай мясцовасці) у межах тэрыторый з колькасцю насельніцтва не менш за 10 тыс. чалавек. Гэтая ўмова забяспечыць моцную фінансавую базу для развіцця мясцовых самакіраванняў і значную частку прыбыткаў бюджэта самакіраванняў за кошт падаходнага падатку.
БХД лічыць мэтазгодным фармаванне 20 паветаў згодна з наступнымі крытэрамі: час транспартнай даступнасці да адміністрацыйнага цэнтра ў межах 1,5-2 гадзін, радыюс зоны прыцягнення 80–100 км, плошча 7–15 тысяч кв. км, колькасць насельніцтва ў межах 200–600 тысяч чалавек. Сталічны горад Мінск выдзеліць у асобную адміністрацыйна-тэрытарыяльную адзінку, які па статусу сумяшчае паветовы і муніцыпальны ўзровень. Адміністрацыйнымі цэнтрамі паветаў стануць: Бабруйск, Баранавічы, Барысаў, Брэст, Віцебск, Ворша, Гомель, Глыбокае, Гродна, Кобрын, Крычаў, Ліда, Магілёў, Мазыр, Смаргонь, Пінск, Полацк, Рэчыца, Слонім, Слуцк.
БХД лічыць неабходным забяспечыць муніцыпальныя Рады правам дзяліць гарады з насельніцтвам болей за 300 тыс. чалавек на болей дробныя ўтварэнні. Гэтыя тэрыторыі не маюць статуса адміністрацыйна-тэрытарыяльнай адзінкі, якімі валодаюць муніцыпалітэты. Іх кіраванне павінна забяспечвацца прадстаўніком муніцыпальнай Рады, які прызначаецца мэрам (прэзідэнтам) горада.
У выніку рэалізацыі рэформы АТП хрысціянскія дэмакраты бачаць:
– павелічэнне статусу і прывабнасці новых рэгіянальных і муніцыпальных цэнтраў;
– забеспячэнне збалансаваннасці эканамічнага развіцця гарадоў рознага ўзроўню, а не толькі сталічнага горада Мінск і абласных цэнтраў за кошт іншых рэгіёнаў;
– вырашэнне праблемы перагружанасці сталіцы горада Мінск насельніцтвам;
– дэмаграфічнае адраджэнне рэгіёнаў, сярэдніх і невялікіх гарадоў, сельскіх населеных пунктаў;
– паляпшэнне эфектыўнасці кіравання рэгіёнамі за кошт змяншэння плошчы рэгіёнаў;
– забеспячэнне гнуткасці і эфектыўнасці пры рашэнні мясцовых задач за кошт набліжэння мясцовых і рэгіянальных уладаў да грамадзян;
– улік існуючага прамысловага, транспартнага, рынкавага, экалагічнага патэнцыялу і гістарычнай асновы ў новай сістэме АТП;
– паэтапны пераход да новай сістэмы АТП з улікам існуючага АТП другога ўзроўню – падзелу краіны на раёны;
– паступовае переразмеркаванне функцый раёнаў на ўзровень муніцыпалітэтаў/валасцей і паветаў;
– дэбюракратызацыю і змяншэнне колькасці чыноўнікаў за кошт скарачэння колькасці звенняў АТП: замест існуючых трох звенняў «вобласць-раён-сельсавет» будзе створана два звяна «павет-муніцыпалітэт»;
– цесную сувязь рэформы АТП краіны з падаткавай рэформай і развіццём мясцовага і рэгіянальнага самакіравання.
1.2 Рэгіянальнае і мясцовае самакіраванне і кіраванне
БХД падтрымлівае выразнае размеркаванне сфер кампетэнцыі паміж павятовым і муніцыпальным/валасным узроўнем, самастойнасць крыніцаў фінансавання і сродкаў для выканання іх задач. Паміж узроўнямі кіравання не павінна быць сумяшчэння кампетэнцый і адпаведна заканадаўчых падстаў для ўмяшання вышэйшага павятовага ўзроўню ў справы ніжэйшага муніцыпальнага ўзроўню. Дзяржаўная адміністрацыя на месцах павінна займаецца ў асноўным наглядам і кантролем за дзейнасцю мясцовых і рэгіянальных органаў улады.
Арганізацыя мясцовага і рэгіянальнага самакіравання і кіравання прадугледжвае падпарадкаванне мясцовых выканаўчых органаў мясцовым прадстаўнічым органам. Хрысціяскія дэмакраты падтрымліваюць рэальнае пашырэнне паўнамоцтваў мясцовых і рэгіянальных органаў самакіравання і кіравання з адначасовым кантролем з боку вярхоўнай улады за законнасцю іх дзейнасці.
Муніцыпалітэты і паветы з’яўляюцца найбольш набліжанымі да грамадзян і бізнэсоўцаў у прадастаўленні паслугаў, што патрабуе адпаведнага пашырэння фінансавай базы мясцовых і рэніянальных органаў улады для забеспячэння іх кампетэнцый і абавязкаў.
1.2.1 Арганізацыя мясцовага самакіравання
БХД, кіруючыся прынцыпамі і духам Еўрапейскай хартыі мясцовага самакіравання і прынцыпам субсідыярнасці, лічыць неабходным забеспячэнне самастойнасці мясцовага самакіравання ў межах сваіх паўнамоцтваў ад дзяржаўнага кіравання. Органы мясцовага самакіравання павінны разглядацца як асобныя органы мясцовай улады, якія не ўваходзяць у сістэму дзяржаўных органаў улады.
Муніцыпальная/валасная Рада з’яўляецца прадстаўнічым органам гарадскога муніцыпалітэта або воласці, якую абралі на падставе прамога галасавання па мажарытарнай сістэме простай большасці тэрмінам на чатыры гады. Муніцыпальная/валасная Рада з’яўляецца кантрольным і распарадчым органам мясцовай улады. Колькасць чальцоў муніцыпальнай/валасной Рады вызначаецца ў залежнасці ад колькасці жыхароў самакіравання, якія валодаюць выбарчым правам і павінна складаць не меней за:
21 – у самакіраванні з колькасцю жыхароў да 20000;
31 – у самакіраванні з колькасцю жыхароў ад 20000 да 35000;
41 – у самакіраванні з колькасцю жыхароў ад 35000 да 75000;
51 – у самакіраванні з колькасцю жыхароў ад 75000 да 125000;
71 – у самакіраванні з колькасцю жыхароў болей за 125000.
Муніцыпальная/валасная Рада надзеленая заканадаўчай ініцыятывай, кантралюе дзейнасць адміністрацыі кіраўніка мясцовага выканаўчага органа, ўводзіць мясцовыя падаткі і зборы, зацвярджае бюджэт і выконвае іншыя задачы мясцовага значэння. Рашэнні муніцыпальнай Рады па пытаннях, якія знаходзяцца ў яе выключнай кампетэнцыі, не падлягаюць адмысловаму кантролю з боку дзяржавы. Аднак гэтыя рашэнні могуць быць разгледжаны адміністрацыйным судом у парадку абскарджання іх жыхарамі муніцыпалітэта/воласці.
Выканаўчым органам у муніцыпалітэце/воласці з’яўляецца праўленне, у склад якога ўваходзіць стараста ў воласці або мэр/прэзідэнт у горадзе, якія абіраюцца на прамых выбарах жыхарамі мясцовага самакіравання і выконваюць ролю старшыні праўлення. Іх намеснікі і астатнія чальцы праўлення абіраюцца муніцыпальнай/валасной Радай або з ліку дэпутатаў або шляхам прызначэння чыноўнікаў і дзейнічаюць у межах паўнамоцтваў, якія прадастаўлены Радай паводле Статуту муніцыпалітэта/воласці. Праўленне выконвае пастановы муніцыпальнай/валасной Рады і прадпісаныя заканадаўствам задачы муніцыпалітэта/воласці. Пры выкананні асабістых задач самакіравання праўленне падпарадкоўваецца выключна муніцыпальнай/валасной Радзе.
Кампетэнцыя ўладаў муніцыпалітэтаў і валасцей павінна ў асноўным канцэнтравацца на выкананні задачаў мясцовага характару як: дашкольная, пачатковая, сярэдняя і пазашкольная адукацыя; сярэдняя школа для грамадзян, якім неабходна сацыяльная абарона; тэхнічная і сярэдняя спецыяльная адукацыя; абслугоўванне маламаёмасных і састарэлых жыхароў; жыллёвае будаўніцтва; гандлёвае і бытавое абслугоўванне ў сельскай мясцовасці; водазабеспячэнне і каналізацыя; збор і вываз бытавых адходаў; асвятленне вуліц; грамадскі транспарт; добраўпарадкаванне вуліц гарадоў і эксплуатацыя дарог мясцовага значэння; электра-, газазабеспячэнне і ацяпленне; грамадская бяспека; пажарная служба; мясцовая гаспадарка і эканамічнае развіццё; паслугі і аб’екты ў сферы культуры, спорта, турызма і вольнага часу.
1.2.2 Арганізацыя павятовага ўзроўню ўлады
БХД лічыць неабходным перадаць з рэспубліканскага ўзроўню на павятовы істотныя ўладныя паўнамоцтвы, якія могуць быць эффектыўна выкананы рэгіянальнымі ўладамі.
Прадстаўнічым органам самакіравання на ўзроўні павета з’яўляецца павятовая Асамблея, якая валодае кантрольнымі і распарадчымі функцыямі. Павятовая Асамблея абіраецца жыхарамі павета на прамых выбарах па мажарытарнай сістэме простай большасці тэрмінам на чатыры гады. З ліку дэпутатаў абіраецца старшыня Асамблеі.
Колькасць чальцоў павятовай Асамблеі вызначаецца ў залежнасці ад колькасці жыхароў павета, якія валодаюць выбарчым правам і павінна складаць не меней за:
41 – у павеце з колькасцю жыхароў да 250000;
51 – у павеце з колькасцю жыхароў ад 250000 да 400000;
71 – у павеце з колькасцю жыхароў болей за 400000;
Павятовая Асамблея надзеленая заканадаўчай ініцыятывай, кантралюе дзейнасць адміністрацыі кіраўніка выканаўчай улады павета, ўводзіць рэгіянальныя падаткі і зборы і выконвае іншыя функцыі, аднесеныя ў кампетэнцыю рэгіянальнага ўзроўня. Рашэнні павятовай Асамблеі па пытаннях, якія знаходзяцца ў яе выключнай кампетэнцыі, не падлягаюць адмысловаму кантролю з боку дзяржавы. Аднак гэтыя рашэнні могуць быць разгледжаны адміністрацыйным судом у парадку абскарджання іх жыхарамі павета.
Выканаўчая ўлада ў павеце належыць павятоваму Старасце, які абіраецца непасрэдна насельніцтвам павета тэрмінам на 4 гады. Павятовы стараста ажыццяўляе непасрэднае кіраўніцтва паветам, ён падсправаздачны павятовай Асамблеі пры выкананні асабістых задач павета, а па службовай дзейнасці адпаведным структурам урада.
Павятовыя ўлады павінны забяспечыць выкананне на сваіх тэрыторыях такіх задач як забеспячэнне: сярэдняй спецыяльнай і вышэйшай адукацыі; аховы навакольнага асяроддзя; аховы здароўя; рэгіянальнага эканамічнага развіцця; паслугаў у сферы культуры, спорта, турызма і вольнага часу; грамадзянскай абароны; будаўніцтва і эксплуатацыя дарог рэгіянальнага значэння.
1.2.3 Аб’яднаная адміністрацыя мясцовых самакіраванняў і паветаў
На муніцыпальным/валасным, як і на павятовым, узроўнях хрысціянскія дэмакраты бачаць неабходным стварэнне адміністрацыі, якая складаецца з кіраўнікоў службаў, інспекцый і органаў правапарадку і персаналу гэтых службаў, якія разам складаюць аб’яднаную адміністрацыю муніцыпалітэтаў/валасцей або паветаў. Праз асобных кіраўнікоў муніцыпальных/валасных або павятовых службаў (кіраўнік міліцыі, кіраўнік пажарнай службы, санітарны інспектар, ветэрынарны інспектар, інспектар па будаўніцтве, інспектар па экалогіі) ажыццяўляецца ўрадавае кіраванне.
Агульныя задачы ўсіх службаў рэгулююць на павятовым узроўні – павятовы стараста, на узроўні мясцовага самакіравання – мэр/прэзідэнт або валасны стараста. Кіраўнікі адмысловых службаў падпарадкоўваюцца на ўзроўні павета – павятоваму старасце, на ўзроўні мясцовага самакіравання – мэру/прэзідэнту або валасному старасце, а па службовай дзейнасці адпаведным структурам павятовай і ўрадавай адміністрацыі. Размеркаванне функцый гэтых службаў паміж павятовым і муніцыпальным узроўнем залежыць ад памеру і колькасці жыхароў муніцыпальнай адзінкі.
Кіраўнікі спецыяльных службаў на ўзроўні мясцовых самакіраванняў прызначаюцца валасным старастам або мэрам/прэзідэнтам па ўзгадненню з павятовай або ўрадавай службай ці прызначаюцца вышэйстаячымі органамі па ўзгадненню з валасным старастам або мэрам/прэзідэнтам. Кіраўнікі спецыяльных службаў на ўзроўні паветаў прызначаюцца павятовым старастам па ўзгадненню з урадавай службай ці прызначаюцца вышэйстаячымі органамі па ўзгадненню з павятовым старастам.
Фінансаванне павятовых і муніцыпальных службаў грунтуецца на датацыях з боку дзяржавы, у іншых мэтах гэтыя сродкі не могуць быць выкарыстаны.
Хрысціянскія дэмакраты выступаюць за:
– пашырэнне кампетэнцыі рэгіянальных і мясцовых органаў улады ў адпаведнасці з прынцыпам субсідыярнасці, што дазволіць ім выконваць больш эфектыўна лакальныя задачы;
– падпарадкаванне выканаўчых органаў рэгіянальнага і муніцыпальнага ўзроўню прадстаўнічым органам улады;
– скасаванне іерархічнай падпарадкаванасці органаў самакіравання і кіравання;
– выразнае размеркаванне функцый паміж мясцовымі, рэгіянальнымі і нацыянальнымі органамі ўлады, што зменшыць адміністрацыйныя і фінансавыя выдаткі;
– упарадкаванне заканадаўчай базы дэлегаваных урадам паўнамоцтваў мясцовым і рэгіянальным органам улады;
– удасканаленне сістэмы дзяржаўнага кіравання і мясцовага самакіравання і кіравання, што палепшыць якасць паслуг, якія яны прадастаўляюць жыхарам сваіх тэрыторый;
– скарачэння выдаткаў на ўтрыманне дзяржаўнага апарата і мясцовых адміністрацый;
– абранне кіраўніцтва выканаўчых органаў на мясцовым і рэгіянальным узроўні насельніцтвам, што павялічвае адказнасць і эфектыўнасць кіравання;
– змяншэнне ўзроўню карупцыі дзякуючы дэцэнтралізацыі, падсправаздачнасці рэгіянальных і муніцыпальных органаў улады мясцоваму насельніцтву, атрымання імі максімальнай колькасці юрыдычных і фінансавых паўнамоцтваў.
– паглыбленне міжнароднага супрацоўніцтва мясцовых і рэгіянальных уладаў у рамках агульнаеўрапейскіх асацыяцый мясцовых уладаў, што дазволіць палепшыць інвестыцыйныя, знешнеэканамічныя магчымасці рэгіёнаў і самакіраванняў;
– інтэнсіфікацыю прымежнага супрацоўніцтва ў рамках еўрарэгіёнаў, што дазволіць павялічыць эканамічны патэнцыял перыферыйных тэрыторый.
1.3. Фінансава-эканамічная аснова самакіравання.
Рэальная ўлада мясцовых і рэгіянальных органаў самакіравання і кіравання залежыць ад іх фінансавай самастойнасці і адказнасці. БХД лічыць неабходным павелічэнне фінансавай дэцэнтралізацыі і самастойнасці мясцовых і рэгіянальных бюджэтаў. Мясцовым і рэгіянальным ўладам павінна быць гарантавана большая ступень падатковай ўлады.
Камунальная гаспадарка, інфраструктура, маёмасць і фінансы выступаюць асновай мясцовай улады. Паветы і муніцыпалітэты/воласці з’яўляюцца інвестарам, вытворцам і спажыўцом шматлікіх відаў тавараў і паслуг. Камунальная гаспадарка і мясцовыя фінансы на лакальным і рэгіянальным узроўнях павінны самастойна забяспечваць мінімальна даступны комплекс публічных сацыяльнанеабходных паслуг прымальнай якасці.
БХД выступае за:
– устойлівыя ў фінансавым плане рэгіёны і самакіраванні, якія прадастаўляюць сваім грамадзянам высокі ўзровень сучасных паслуг;
– павелічэнне асабістых прыбыткаў мясцовых і рэгіянальных бюджэтаў і забеспячэнне іх неабходнымі рэсурсамі, што вядзе да ўзмацнення іх фінанасавай самастойнасці і змяншэння датацыйнасці;
– выдзяленне мясцовых фінансаў з агульнадзяржаўнай сістэмы фінансаў і наданне ім самастойнага характару функцыянавання;
– вывядзенне сістэмы мясцовых фінансаў з сферы дзейнасці «Закона аб бюджэце» і рэгуляванне сістэмы муніцыпальных фінансаў шляхам «Бюджэтнага кодэкса», Закона аб мясцовых фінансах і мясцовых бюджэтах, Законе аб муніцыпальным крэдыце;
– замацаванне за мясцовымі і рэгіянальнымі органамі ўлады на пастаяннай аснове падаткавых і непадаткавых крыніц фармавання мясцовых бюджэтаў;
– перадачу паўнамоцтваў па рэгуляванню прадастаўлення грамадскіх паслуг на ўзровень бюджэтнай сістэмы, якая ажыццяўляе іх фінансаванне;
– прывядзенне ў адпаведнасць колькасці персанала з аб’ёмам і колькасцю спажыўцоў грамадскіх паслуг, якія прадастаўляюцца мясцовымі і рэгіянальнымі службамі;
– прыцягненне арганізацый розных арганізацыйна – прававых формаў да прадастаўлення паслуг, якія аплачваюцца за кошт бюджэтных сродкаў;
– пераход да метадаў фармавання бюджэта, які арыентуюцца на вынік;
– павелічэнне долі ў прыбытковай частцы мясцовых бюджэтаў падаткаў, плацяжоў і збораў, звязаных з нерухомасцю, уласнасцю і зямлёй, што дазволіць паменшыць залежнасць ад падаходнага падатку, асабліва ў муніцыпалітэтах/валасцях – спадарожніках буйных гарадоў;
– фармаванне стабільнай нарматыўнай базы раздзялення падаткаў паміж мясцовым, рэгіянальным і рэспубліканскім бюджэтамі, што вядзе да зацікаўленасці паветаў і муніцыпалітэтаў да павелічэня асабістай падаткавай базы;
– адкрыццё ў муніцыпалітэтах агульных рахункаў рэспубліканскага бюджэта, што дазволіць пазбегнуць сустрэчных бюджэтных плыняў у працэсе фармавання мясцовых бюджэтаў і выдаткаў кіравання міжбюджэтнымі адносінамі;
– пераход да прыбыткова – расходнай мадэлі фінансавага выраўноўвання, якая ўлічвае разам з расходнымі патрэбамі і прыбытковыя (падатковыя) здольнасці адміністрацыйна – тэрытарыяльных адзінак;
– выразная залежнасць аб’ёма датацый (трансфертаў), субсідый, субвенцый з падатковымі намаганнямі мясцовага органа ўлады;
– пазбяганне ператварэння датацый (трансфертаў), субсідый, субвенцый у інструменты палітычнага і эканамічнага ўплыву вышэйшай улады;
– развіццё механізма муніцыпальных пазык як важнага інструмента мясцовага фінансавага кіравання.
